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Délégation canadienne à l'Assemblée parlementaire de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

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CRÉATION : 1975

INTRODUCTION

Établie par l’Acte final d’Helsinkien 1975 sous le nom de Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE)1 , l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a reçu son nom actuel au Sommet de Budapest, tenu en décembre 1994. Les États participants, dont le nombre s’établit actuellement à 57, comprennent tous les États européens, les États-Unis, le Canada, ainsi que les états qui composaient l’ancienne Union soviétique et la Mongolie. L’OSCE entretient des relations particulières avec 11 autres États de la région de la Méditerranée et de l’Asie-Pacifique, appelés « partenaires pour la coopération ». L’OSCE est un principal instrument d’alerte précoce, de prévention des conflits et de gestion des crises. Elle est également reconnue comme « accord ou organisme régional » aux termes du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, selon laquelle les États membres « doivent faire tous leurs efforts pour régler d’une manière pacifique, par le moyen desdits accords ou organismes, les différends d’ordre local, avant de les soumettre au Conseil de sécurité2 ». Toutefois, l’OSCE n’est pas une organisation internationale au sens strict du droit international.

UNE APPROCHE INCLUSIVE, GLOBALE ET COOPÉRATIVE DE LA SÉCURITÉ

La nature très particulière de l’OSCE découle de sa composition, qui permet au Canada d’être membre de plein droit d’une organisation s’occupant de questions européennes. L’OSCE préfère l’inclusivité et le dialogue à l’admission sélective. Elle peut ainsi maintenir ouvertes les voies de communication sur les principales questions de sécurité qui se posent entre les démocraties occidentales et les pays n’ayant pas manifesté le même attachement aux principes démocratiques. Tandis que les objectifs clés du Conseil d’Europe sont de promouvoir et de défendre le développement démocratique et les droits de la personne ainsi que de tenir les gouvernements membres responsables de leur action dans ces domaines, l’OSCE cherche à encourager le développement d’une zone géographique étendue exempte de conflits, allant de Vancouver à Vladivostok. Dans un tel contexte, elle vise aussi l’épanouissement des principes démocratiques des États participants.

Les engagements, les décisions et les activités de l’OSCE se fondent sur une compréhension globale de la sécurité qui va au-delà du modèle politico-militaire. Dans la Charte de sécurité européenne, adoptée au Sommet d’Istanbul de novembre 1999, les chefs d’État et de gouvernement des États participants ont convenu de traiter « les dimensions humaine, économique, politique et militaire de la sécurité comme un tout3 ». Pour l’OSCE, toutes les formes de coopération pacifique entre les États participants sont susceptibles de réduire les risques de conflit dans la région. L’approche coopérative de l’Organisation est confirmée par le fait que chacun des 57 États membres a un statut égal. L’ensemble des décisions et des engagements sont pris par consensus plutôt que par vote majoritaire4 .

Sous les auspices de l’OSCE, les États participants ont pris divers engagements, qui sont présentés dans l’Acte final d’Helsinki et dans d’autres décisions du Conseil ministériel de l’OSCE, lequel est composé des ministres des Affaires étrangères des États participants. Les engagements qu’ont pris les États participants ne sont pas exécutoires en vertu du droit international; toutefois, comme ils sont pris par consensus, les États participants ont l’obligation politique de les respecter.

CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE

Après la fin de la guerre froide, l’OSCE a développé ses institutions et sa capacité opérationnelle en réponse à des besoins particuliers souvent urgents plutôt que dans le cadre d’un plan stratégique à long terme. La Charte de Paris pour une nouvelle Europe de 1990 a jeté les bases du cadre institutionnel de l’Organisation.

Environ 60 % du budget de l’OSCE est consacré à ses missions sur le terrain, dans le sud-est de l’Europe (les Balkans), en Europe de l’Est, dans le Caucase du Sud et en Asie centrale5 . Les six missions de l’OSCE dans le sud-est de l’Europe représentent 56 % du budget des missions sur le terrain, soit un peu plus du tiers du budget total de l’Organisation. Le fait que l’OSCE n’a aucune mission en place en Europe occidentale ou en Amérique du Nord est fréquemment évoqué par la Communauté des États indépendants6 qui soutient qu’en dépit de ses prétentions coopératives et égalitaires, l’OSCE fait deux poids, deux mesures dans ses relations avec les États participants. L’OSCE répond à cela que ses opérations découlent d’engagements pris d’une manière consensuelle et à l’invitation des pays eux-mêmes.

L’OSCE est dirigée en rotation par un « président en exercice » choisi parmi les ministres des Affaires étrangères des États participants pour un mandat d’un an. À titre de premier diplomate de l’Organisation, le président en exercice est appuyé par le Secrétariat et le Secrétaire général, qui ont leur siège à Vienne.

Le 1er janvier 2016, l’Allemagne a succédé à la Serbie à la présidence de l’Organisation. Le ministre des Affaires étrangères de l’Allemagne, Frank‑Walter Steinmeier, agit à titre de président en exercice. L’Autriche succédera à l’Allemagne le 1er janvier 2017.

Lamberto Zannier (Italie) est secrétaire général de l’Organisation depuis le 1er juillet 2011. Il a succédé à Marc Perrin de Brichambaut (France), qui était en poste de 2005 à 2011.

ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DE L’ORGANISATION POUR LA SÉCURITÉ ET LA COOPÉRATION EN EUROPE

L’Assemblée parlementaire de l’OSCE (AP OSCE) représente la dimension parlementaire de l’Organisation. Elle a été créée en 1991 (lorsque l’OSCE était encore la CSCE) en réponse à l’appel lancé par les États participants dans la Charte de Paris pour une nouvelle Europe de 1990. Elle a principalement pour tâche de faciliter le dialogue interparlementaire sur les problèmes qu’affrontent les États participants et de formuler des recommandations à l’intention de l’OSCE et des gouvernements nationaux, de leurs parlements et de leurs citoyens au sujet des trois champs d’action de l’OSCE (décrits plus en détail ci-dessous). Parmi les objectifs de l’AP OSCE, il y a lieu de mentionner les suivants :

  • évaluer la mise en œuvre des objectifs de l’OSCE par les États participants;
  • discuter des sujets abordés au cours des réunions de l’OSCE;
  • développer et promouvoir des mécanismes pour la prévention et le règlement des conflits;
  • appuyer le renforcement et la consolidation des institutions démocratiques dans les États participants de l’OSCE;
  • contribuer au développement des structures institutionnelles de l’OSCE et des relations entre les institutions existantes de l’Organisation.

A. Structure et division des responsabilités

L’AP OSCE est organisée en trois commissions générales représentant les trois « dimensions » de l’Acte final d’Helsinki de 1975 et les secteurs d’intérêt de l’OSCE : la Première commission générale sur les affaires politiques et la sécurité, la Deuxième commission générale sur les affaires économiques, les sciences, la technologie et l’environnement et la Troisième commission générale sur la démocratie, les droits de l’homme et les questions humanitaires7 . Elle recourt en outre, dans le cadre de ses activités, à des comités spéciaux, des groupes de travail et des représentants et envoyés spéciaux. L’Assemblée parlementaire joue aussi un rôle clé dans l’observation des élections dans la région de l’OSCE et charge régulièrement des délégations parlementaires de missions sur le terrain.

L’AP OSCE est administrée par un Bureau et un Comité permanent. Le Bureau comprend un président, neuf vice-présidents, un trésorier, un président émérite, ainsi que le président, le vice-président et le rapporteur de chacune des trois commissions générales. Il est chargé de veiller à la mise en œuvre des décisions du Comité permanent et prend ses décisions à la majorité des voix. Le Comité permanent se compose des membres du Bureau et des 57 chefs de délégation des États participants. Il guide les travaux de l’Assemblée, approuve son budget et nomme le Secrétaire général. Il se sert de la règle du « consensus moins un » lorsqu’il se prononce sur des décisions, sauf dans le cas de la nomination du Secrétaire général, qui se fait à la majorité des voix.

Le Secrétaire général et le Secrétariat, qui ont leur siège à Copenhague, fournissent un soutien administratif à l’AP OSCE. Ces structures de soutien ont été créées et sont devenues opérationnelles en janvier 1993, peu après la création de l’AP OSCE.

À l’heure actuelle, l’AP OSCE compte plus de 300 parlementaires désignés par leurs parlements respectifs. Participent également à ses travaux des observateurs comprenant des parlementaires des partenaires pour la coopération de l’OSCE de la région de la Méditerranée (Algérie, Égypte, Israël, Jordanie, Maroc et Tunisie), de l’Asie-Pacifique (Japon, Corée, Thaïlande, Afghanistan et Australie), ainsi que des représentants d’autres assemblées parlementaires et organisations de sécurité.

B. Réunions de l’Assemblée parlementaire de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

Depuis la première réunion annuelle tenue à Budapest en juillet 1992, les membres de l’AP OSCE et les représentants des partenaires pour la coopération se sont réunis plusieurs fois par an pour exécuter le mandat de l’Assemblée.

Les commissions générales tiennent des réunions conjointes et distinctes lors de la réunion d’hiver, tenue en février à Vienne, siège de l’OSCE, pour débattre des questions importantes, assister à des séances d’information organisées par de hauts fonctionnaires de l’OSCE et entendre des exposés de leurs rapporteurs des commissions sur les projets de résolution de la prochaine session annuelle.

La session annuelle, tenue en juillet, est organisée par le parlement d’un État participant. Il s’agit de la plus importante réunion du calendrier de l’AP OSCE. C’est à ce moment qu’elle discute de différentes questions et résolutions de l’OSCE, reçoit des rapports, adopte la déclaration de la session et élit ses dirigeants.

Au cours des réunions d’automne, également organisées par le parlement d’un État participant, l’Assemblée tient en plénière une conférence sur un thème particulier.

Le Bureau se réunit également au cours de la session annuelle ainsi qu’en avril et en décembre. Pour sa part, le Comité permanent tient des réunions lors de la session annuelle et des réunions d’automne et d’hiver.

L’AP OSCE se réunit en outre pour discuter de sujets particuliers soit en marge de ses réunions annuelles ordinaires, soit à d’autres moments. Ainsi, le Forum parlementaire de la Méditerranée a lieu au cours des réunions d’automne tandis que la Conférence économique est organisée par le parlement d’un État participant habituellement tous les deux ans, au printemps.

C. Observation électorale

Très active au chapitre de l’observation électorale, l’AP OSCE a observé plus de 130 élections présidentielles et législatives dans la région de l’OSCE depuis 1993. Elle collabore d’ailleurs avec l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, le Parlement européen, l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, ainsi qu’avec le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’OSCE pour ses missions d’observation électorale. Les parlementaires canadiens ont participé à de nombreuses missions d’observation électorale de l’AP OSCE, dont les dernières fois lors des élections législatives de 2014 et 2009 en Moldavie, lors des élections présidentielles en Ukraine en 2014 et 2010, lors des élections parlementaires de 2014 et 2012 dans ce même pays, et des élections législatives en Azerbaïdjan en 2010, de même qu’en 2009 lors des élections présidentielles au Kirghizistan.

D. Le Budget

Le budget de l’Assemblée finance la plupart des dépenses d’organisation de la session annuelle, de la réunion d’hiver, des réunions d’automne et des rencontres du Comité permanent et du Bureau, de même que les visites officielles, le programme d’observation des élections et les frais du Secrétariat international. Les parlements hôtes des sessions annuelles offrent par ailleurs un appui financier important à l’Assemblée. Le Folketing danois (parlement), d’autre part, fournit gracieusement les locaux du Secrétariat.

Le budget de l’AP est approuvé à la session annuelle pour la durée de l’exercice, soit du 1er octobre au 30 septembre de l’année suivante. Le trésorier communique le budget provisoire au moins 30 jours avant la session annuelle. À la session annuelle de 2015 à Helsinki, le Comité permanent a approuvé à l’unanimité un budget de 3 102 000 € pour 2015-2016. Pour l’exercice 2015-2016, la contribution budgétée du Canada s’établissait à 171 541 €. Les contributions nationales sont établies à partir de la formule utilisée pour les droits d’adhésion des États participants à l’OSCE au niveau intergouvernemental. Les comptes de l’AP OSCE sont vérifiés chaque année et présentés au Comité permanent.

E. Leadership

Ilkka Kanerva (Finlande) a été élu président de l’Assemblée à la session annuelle de 2014 à Bakou et il a été réélu par acclamation pour un second mandat d’un an à la session annuelle d’Helsinki en 2015. L’ancien président Ranko Krivokapic (Monténégro) siège encore au Bureau à titre de président émérite. Spencer Oliver (États-Unis) a été secrétaire général de janvier 1993 à décembre 2015. Il a été remplacé par Roberto Montella (Italie), qui a été élu lors de la session annuelle de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE à Helsinki, et est entré en fonction le 1er janvier 2016. En octobre 2010, Hedy Fry (Canada) a été nommée représentante spéciale pour l’égalité des sexes par le président de l’AP OSCE. Elle occupe ces fonctions depuis, sa plus récente reconduction ayant eu lieu suite à sa réélection en tant que députée, en octobre 2015.


1     Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe : Acte final, Helsinki, 1975 (Acte final d’Helsinki).

2     Nations Unies, Charte des Nations Unies, ch. VIII, Art. 52, par. 2. Le Conseil de sécurité peut également recourir à de tels accords régionaux pour exécuter les mesures coercitives qu’il adopte.


3     « Charte de sécurité européenne », par. 9, dansDocument d’Istanbul 1999, Sommet d’Istanbul, 1999.

4     Dans les cas extrêmes, il est possible d’invoquer la règle du « consensus moins un », notamment en cas de grave violation des principes de l’Organisation. Toutefois, cette règle n’a été utilisée qu’une fois, en 1992, contre l’ancienne Yougoslavie, qui a été réadmise en tant que Serbie et Monténégro après les élections de l’automne 2000.


5     Budget unifié de 2016 (2016).

6     La Communauté des États indépendants joue un rôle de coordination pour ses membres (qui faisaient tous partie de l’ancienne Union soviétique) dans de nombreux secteurs d’ordre politique, y compris dans les domaines de l’économie et des relations étrangères. Ses pays membres actuels sont l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Kirghizistan, la Moldavie, l’Ouzbékistan, la Russie et le Tadjikistan. Le Turkménistan et l’Ukraine sont aussi impliqués, mais ne sont pas des membres à part entière.