Conférence parlementaire internationale
Les parlements, les minorités et les peuples autochtones : participation effective à la vie politique

Le 1^er novembre 2010, l’honorable Donald H. Oliver, sénateur, Président intérimaire du Sénat et président du Groupe canadien de l’UIP, a pris la parole devant les participants à la Conférence parlementaire internationale, sur le thème « Les parlements, les minorités et les peuples autochtones : participation effective à la vie politique. » Le chef Wilton Littlechild, ancien député canadien, ancien membre de l’Instance permanente des Nations Unies sur les questions autochtones, s’est également adressé à la Conférence.

La Conférence était coparrainée par l’Union interparlementaire, et par le Congrès mexicain, le gouvernement de l’État du Chiapas, en partenariat avec le Programme des Nations Unies pour le développement, le Haut‑Commissariat aux droits de l’homme des Nations Unies, l’expert indépendant des Nations Unies sur les questions relatives aux minorités et l’organisation Minority Rights Group International. Soixante-dix-sept parlementaires de 34 parlements ont assisté à cette manifestation.

En plénière et dans les séances avec des groupes d’experts, les parlementaires ont notamment discuté des questions suivantes : 1) la participation effective à la vie politique : un droit de l’homme, une condition préalable à la démocratie et un moyen de prévenir les conflits; 2) les perspectives relatives à la participation effective des minorités et des peuples autochtones; 3) les enseignements législatifs tirés; 4) la participation des femmes des minorités et des Autochtones à la prise de décisions; 5) les mesures visant à rehausser la participation effective au moyen de représentants, de partis politiques, de parlements, de gouvernements locaux, provinciaux, régionaux, et de structures autonomes; 6) le dialogue avec les dirigeants autochtones de l’État du Chiapas; 7) l’élaboration d’un programme d’action pour une participation politique effective. 

Au terme des délibérations, la Conférence a adopté la Déclaration du Chiapas (voir annexe).

Diversité canadienne

Dans sa communication, le sénateur Oliver a d’abord attiré l’attention des participants sur le fait que le Canada a pris plusieurs mesures pour faire participer davantage les minorités visibles et les Autochtones au processus politique. Par exemple, les non-citoyens résidants – en d’autres termes, les nouveaux immigrants au Canada qui n’ont pas encore reçu leur citoyenneté – n’ont pas le droit de vote. Toutefois, les principaux partis politiques du Canada « permettent la participation des non-citoyens résidants. » Cela signifie que les nouveaux venus au Canada peuvent devenir des membres officiels d’un parti politique et participer au processus de sélection d’un candidat à une charge élective. On peut avancer le fait que le caractère d’ouverture du processus de sélection d’un candidat, au Canada, permet aux minorités ethniques de faire un apport important.

Le Canada est un des pays les plus ethniquement diversifiés et multiculturels au monde. Les origines ethniques des Canadiens se répartissent dans trois grands groupes distincts :

1)    les peuples autochtones du Canada (Premières nations, Métis, Inuits);

2)    les groupes européens qui, à l’origine, se sont installés au Canada;

3)    les divers groupes d’immigrants qui sont arrivés depuis un siècle.

Dans un pays comptant des citoyens aux antécédents ethniques aussi divers, il ne revêt que plus d’importance que tous les citoyens puissent contribuer à la croissance de la société. Le Canada doit s’employer à éviter que les citoyens ne soient empêchés de participer pleinement en raison de leurs origines ethniques, de leur religion, de la couleur de leur peau, et pour faire en sorte que tous les membres de la société aient un accès égal à l’éducation, à l’emploi et à de l’avancement, et à la justice. Le Canada devrait chercher à parvenir à des parlements véritablement inclusifs et à une plus grande participation civique en faisant la promotion de l’égalité des chances de participer au processus de prise de décisions politiques pour tous ses citoyens, indépendamment de leur diversité.

Le sénateur Oliver a étoffé sa présentation du thème de la diversité au Canada, une réalité de la vie, une valeur culturelle de base et une caractéristique par laquelle nous nous définissons comme pays. Dans un sondage de 2005, notre caractère divers et multiculturel a été de loin la réponse dominante, devant les soins de santé universels, la liberté, le climat et même le hockey.

Le Canada a été, à l’origine, la terre des peuples autochtones – les Premières nations, les Métis et les Inuits. Une grande diversité culturelle, linguistique et spirituelle apparaît à l’évidence parmi les multiples nations autochtones du Canada. Notre pays doit sa diversité à une longue histoire d’immigration. La colonisation européenne a commencé au XVII^e siècle, et depuis, plusieurs vagues d’immigrants sont venues au Canada de tous les coins du monde. Jusque dans les années 1970, la plupart des immigrants au Canada venaient d’Europe, de Grande-Bretagne et des États-Unis. Puis, tout cela a changé, au fur et à mesure qu’un nombre croissant d’immigrants sont arrivés de pays d’Asie et d’Asie du Sud. Aujourd’hui, la plus grande partie des immigrants viennent de pays comme la Chine, l’Inde et les Philippines. Mais ils viennent aussi de pratiquement tous les pays du monde. Le dernier recensement effectué en 2006 a révélé que plus de 200 groupes ethniques différents et que cinq millions de personnes au Canada appartiennent à une « minorité visible », selon la définition qu’en donne la Loi sur l’équité en matière d’emploi de 1995. Cette Loi vise à promouvoir la diversité et à éliminer la discrimination systématique en milieu de travail. Elle a également pour fonction de corriger la sous‑représentation de quatre groupes cibles : les femmes, les Autochtones, les personnes handicapées et les minorités visibles, et elle impose aux employeurs la responsabilité de faire en sorte que leur milieu de travail illustre la diversité canadienne. Les « minorités visibles » sont donc définies comme étant : « les personnes, autres que les Autochtones, qui ne sont pas de race blanche ou qui n’ont pas la peau blanche ». En 1981, les minorités visibles représentaient 5 % de l’ensemble de la population du Canada. Cette proportion est passée à 9 % en 1991, 13 % en 2001 et 16 % en 2006. Les minorités visibles du Canada vont continuer d’augmenter beaucoup plus vite que le reste de la population. Selon les projections, si les tendances actuelles en matière d’immigration se maintiennent, les minorités visibles pourraient représenter, en 2017, 20 % de l’ensemble de la population.

Les minorités visibles du Canada sont principalement concentrées dans les villes. À l’échelle nationale, 96 % des membres des minorités visibles vivent dans une agglomération métropolitaine, comparativement à 68 % de la population. Lors du recensement de 2006, 47 % de la population de Toronto, la plus importante ville du pays, se sont déclarés membres d’une minorité visible.

Aujourd’hui, on compte plus de un million d’Autochtones au Canada et ils représentent 4 % de la population totale du pays. Approximativement 50 % d’entre eux vivent dans des secteurs urbains.

Au total, les minorités visibles et les Autochtones, combinés, regroupent plus de six millions de personnes. Cela représente près de 20 % de la population totale du pays. C’est là un chiffre considérable qui a incité les parlementaires de partout au pays d’étudier des moyens de favoriser une plus grande représentation et une meilleure participation des minorités et des Autochtones à la vie politique canadienne.

Participation et représentation

Comme dans toute démocratie, les Canadiens sont invités à participer au processus parlementaire en exerçant leur droit de vote démocratique, et en se présentant à des charges publiques à tous les ordres de gouvernement. Les minorités visibles disposent de protections constitutionnelles et législatives contre la discrimination dans toutes les facettes de la vie publique. Les peuples autochtones ont également des droits spéciaux, inscrits dans la Constitution, d’être consultés sur des questions susceptibles d’avoir des incidences sur eux, y compris des projets de loi proposés par le Parlement. Je vais aborder tour à tour chacun de ces aspects.

Les droits juridiques à la participation politique, dans le cas des peuples autochtones et des minorités ethniques, ont été renforcés au fil du temps. Au début, par exemple, de nombreux groupes de personnes étaient exclus du vote. Dans un premier temps, seuls les hommes pouvaient voter. Il a fallu attendre 1918 pour que les femmes soient autorisées à voter aux élections fédérales. Jusqu’en 1920, les provinces avaient le pouvoir de déterminer qui avait le droit de voter aux élections fédérales. Des exigences relatives aux biens s’appliquaient dans certaines provinces, mais pas dans d’autres. Les peuples autochtones ou les gens ayant une certaine origine ethnique étaient autorisés, ou pas, à voter, selon l’endroit où ils vivaient. Même si le suffrage est devenu universel, en principe, en 1920, les peuples autochtones et les personnes d’origine asiatique continuèrent d’être exclus. Les dernières limitations ont enfin été supprimées et, depuis 1960, tous les citoyens canadiens, indépendamment de leur sexe ou de leur origine ethnique, ont le droit de vote.

On peut également participer au processus législatif en qualité d’élu. Les Canadiens ont élu trois premiers ministres provinciaux de descendance non européenne – deux à l’Île-du-Prince-Édouard et un en Colombie-Britannique. Depuis 1991, tous les premiers ministres du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest ont été de descendance autochtone. À l’échelle municipale, la première minorité visible et le premier maire musulman d’une grande ville canadienne ont été élus très récemment à Calgary.

On a particulièrement veillé à garantir que les minorités davantage visibles soient représentées dans des postes comblés par nomination. Par exemple, deux personnes nommées récemment au poste de gouverneur général, qui représente la Reine au Canada, ont été des femmes de minorités visibles qui sont venues au Canada pendant leur enfance – une de Hong Kong et l’autre d’Haïti. Plusieurs des lieutenants-gouverneurs de nos provinces sont membres de minorités visibles. Par exemple, dans la province natale du sénateur Oliver, la Nouvelle-Écosse, l’actuel lieutenant-gouverneur est Son Honneur Mayann E. Francis. Elle est la première Canadienne de descendance africaine qui détient ce poste prestigieux en Nouvelle-Écosse.

Le sénateur Oliver a déclaré qu’en dépit de tous les progrès accomplis, la situation au Canada n’est pas sans tache. Des problèmes persistent et le racisme est une réalité de la vie. Et les immigrants au Canada et les peuples autochtones du Canada ne bénéficient pas toujours de toutes les opportunités auxquelles ils devraient avoir droit. Il a soutenu que les divers groupes ethniques membres de la société doivent être représentés adéquatement au Parlement.

Bien que les exclusions d’ordre juridique aient été abolies, le Parlement du Canada, selon l’analyse que fait le sénateur, ne représente toujours pas la diversité de la société canadienne d’aujourd’hui. Par exemple, en 2010, alors que les populations autochtones au Canada représentent environ 4 % de la population, seulement cinq députés à la Chambre des communes sont de descendance autochtone – soit environ 1,5 % du total des sièges à la Chambre. La représentation autochtone au Sénat est plus équilibrée. En ce moment, six sénateurs sont de descendance autochtone, ce qui équivaut à environ 5 % de la Chambre. Les minorités visibles sont également sévèrement sous-représentées au Parlement. Les minorités visibles représentent 16 % de la population canadienne, mais seulement 7 % du total des sièges à la Chambre des communes sont occupés par des députés appartenant à ces minorités. Au Sénat, on ne compte que sept sénateurs venant de minorités visibles, ce qui représente approximativement 6,6 % de la Chambre. De plus, pendant la campagne électorale fédérale de 2006, les principaux partis politiques ont présenté 108 candidats issus de minorités visibles, soit environ 8 % du nombre total de candidats.

Donnant l’exemple de sa province d’origine, la Nouvelle-Écosse, le sénateur Oliver a indiqué que le gouvernement du premier ministre John Hamm avait voté en 2000 une loi qui réservait un certain nombre de sièges au sein de commissions scolaires provinciales à des Afro-Canadiens dans des circonscriptions électorales comptant un pourcentage élevé de Noirs. La province de la Nouvelle-Écosse a également mené à bien de nombreuses études et consultations portant sur l’éventuelle création d’un siège pour un Autochtone ou un Noir à l’assemblée législative. Tout récemment, le maire d’Halifax, capitale et plus importante ville de la Nouvelle-Écosse, a convenu de rencontrer des résidants noirs pour discuter de la création d’un siège réservé à un Noir au conseil régional d’Halifax.

Le sénateur Oliver a exprimé l’opinion que, dans l’intervalle, le Parlement doit faire tout ce qu’il peut pour devenir davantage inclusif en l’absence d’un plus grand nombre de parlementaires autochtones et issus des minorités visibles à la Chambre des communes et au Sénat en appuyant une culture dans laquelle les citoyens ont le sentiment que leurs vues sont représentées et dans laquelle les peuples autochtones et les minorités sont consultés et participent à l’élaboration de loi qui ont des incidences sur eux.

Des innovations d’ordre stratégique et législatif soutiennent depuis longtemps la participation des peuples autochtones et des minorités visibles à la société et à la vie publique canadiennes. La Politique canadienne sur le multiculturalisme, adoptée dans les années 1970, a constitué une innovation clé à cet égard. Cette politique a revêtu une importance fondamentale pour l’instauration d’une société canadienne à laquelle tous les groupes ethniques étaient autorisés à participer pleinement, tout en maintenant et en renforçant de fortes identités collectives. La Constitution canadienne et sa Charte canadienne des droits et libertés, votées en 1982, contiennent également le principe fondamental de la non-discrimination, qui dispose ce qui suit :

15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.

En outre, diverses lois relatives aux droits de la personne, aux échelles tant fédérale que provinciale, protègent aussi les particuliers au Canada d’une discrimination pratiquée par des acteurs privés. La Loi sur l’équité en matière d’emploi est également en place pour protéger les travailleurs, car elle vise à promouvoir la diversité et à éliminer la discrimination systémique en milieu de travail.

Consultation avec les peuples autochtones

Le sénateur Oliver a ensuite présenté une brève histoire des droits constitutionnels et autres des peuples autochtones du Canada. Il a soutenu que ces peuples ont toujours eu une situation juridique et constitutionnelle unique en son genre, une situation qui donne aux peuples autochtones une occasion de participer au processus législatif lorsque des mesures et des lois ayant des répercussions sur leurs droits sont envisagées.

La Proclamation royale de 1763 a énoncé divers droits des Autochtones et certaines protections pour ces populations du pays. Cent ans plus tard, à la Confédération, la Loi constitutionnelle de 1867 a accordé au Parlement fédéral le pouvoir législatif sur « Les Indiens et les terres réservées pour les Indiens. »

Les droits des peuples autochtones du Canada ont été ultérieurement inscrits dans notre Loi constitutionnelle de 1982. L’article 35(1) reconnaît et confirme tous les droits existants ou issus de traités des peuples autochtones du Canada.

Il existe un corpus substantiel de jurisprudence de la Cour suprême du Canada qui définit le sens et l’importance des droits et des droits issus de traités des Autochtones énoncés à l’article 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982.

La Cour suprême du Canada et des tribunaux inférieurs ont également confirmé que la Couronne fédérale et provinciale doit consulter les peuples autochtones sur les mesures et lois proposées susceptibles d’avoir des incidences sur leurs droits de propriété, droits issus de traités et droits autochtones.

Le concept du devoir de consulter, et les obligations qui en découlent, sont toujours en cours d’élaboration au Canada. Des organismes autochtones et des gouvernements sont fréquemment en désaccord dans des litiges, négociations et dans l’élaboration de politiques, quant à la portée de la responsabilité gouvernementale de consulter. Le sénateur estime qu’en dernière analyse, il est difficile de dire quel type de consultations satisfera les devoirs de consultation de la Couronne lorsqu’il s’agit de projets de loi ayant des incidences sur les droits des Autochtones.

En conclusion, le sénateur Oliver a déclaré que le Parlement et les parlementaires canadiens doivent en faire davantage sur tous les plans afin de garantir que tous les citoyens, en particulier les minorités visibles et les peuples autochtones, puissent participer à l’élaboration des lois et des mesures qui ont des effets pour eux. Des défis particuliers demeurent en ce qui concerne l’inclusion des minorités visibles et des peuples autochtones dans les processus institutionnels et il faut explorer des solutions portant sur des enjeux sous-jacents, par exemple, leurs conditions socioéconomiques et il faut trouver de nouvelles façons de promouvoir la diversité ethnique et l’inclusion des minorités partout dans la société. Il a formulé l’avis que des réactions institutionnelles novatrices, comme des réformes des systèmes électoraux, des sièges réservés au Parlement, et des assemblées parlementaires spéciales, devraient être étudiées.

La Déclaration du Chiapas

Au terme des délibérations, les participants ont adopté par consensus la Déclaration du Chiapas.

Affirmant que les minorités et les peuples autochtones sont les membres les plus vulnérables de nos sociétés et demeurent exclus de la prise de décisions qui ont des effets sur leurs vies et sur l’avenir de nos pays, les participants ont déclaré que les minorités et les peuples autochtones ont le droit inaliénable à l’appartenance pleine et entière de leurs nations. Ce droit doit se traduire dans des politiques publiques qui sont sensibles à leur situation, à leurs besoins et à leurs aspirations, et qui sont assorties de ressources suffisantes. Cela requiert la participation effective des minorités et des peuples autochtones à tous les ordres de gouvernement et, en particulier, aux parlements nationaux et régionaux.

Toutes les politiques publiques devraient être soumises aux minorités et aux peuples autochtones pour la tenue de consultations préalables. En outre, les partis politiques ont la responsabilité de promouvoir la participation effective des minorités et des peuples autochtones et de prendre en compte leurs préoccupations dans leurs programmes de parti.

Les participants ont exhorté tous les parlements, d’ici deux ans, à prendre les mesures suivantes :

1.    tenir un débat spécial sur la situation des minorités et des peuples autochtones dans leur pays; reconnaître la diversité au sein de la société; adopter un Plan d’action pour concrétiser le droit à une participation égale et à la non-discrimination pour les minorités et les peuples autochtones;

2.    adopter et mettre en œuvre des lois visant à mettre fin à la discrimination et à prévoir la participation effective des minorités et des peuples autochtones à la prise de décisions, y compris au Parlement, tout en prenant soin d’assurer la participation effective des minorités et des femmes autochtones. Là où des lois de ce type existent déjà, évaluer leur efficacité et apporter des aménagements au besoin;

3.    veiller à ce que le processus législatif soit transparent et à ce que des comptes rendus parlementaires soient mis à disposition immédiatement, de sorte que les minorités/peuples autochtones puissent surveiller l’activité de leurs représentants et, ainsi, leur demander des comptes pour leurs actions et omissions. 

La Déclaration appelle également l’UIP à recueillir des données sur la représentation de minorités et de peuples autochtones dans des parlements et de surveiller la mise en œuvre de la Déclaration.

Respectueusement soumis,